日期: 2019-11-27
冷戰期間全球陸續出現防空識別區(Air Defense Identification Zone, ADIZ；以下防識區與防空識別區通用)，目前仍有20餘國設有防識區；其劃設由主權國家決定，其他國家雖未必承認，卻鮮少成為國際焦點。然而，2013年11月23日北京在東海劃設了它的第一個防空識別區，卻立刻受到國際矚目；不但引發中日自二戰後最激烈的爭執，同時也是中美從1996年台海危機以來罕見的緊張衝突。
因此，深入探究東海防識區劃設是瞭解中國大陸此次與美日激烈衝突的重要參考，也是分析北京決策品質的重要素材。本篇研究主要由四個部分構成：首先，研析中國大陸劃設東海防空識別區規則和內容，藉以了解其何以掀起衝突巨波；其次，探討防識區劃設原因和公布時機，梳理其決策思考軸線與模式；第三，探索北京此次戰略決策的特點與弱點；最後，針對前述分析，提出對台灣因應對策的建議。
一、 北京的防空識別區
防空識別區是一國因應軍事上海空防衛及安全管控需要，就特定空域劃設監控，藉以對外國或不明飛行器的入侵獲取更多掌控應變。
全球現有美、加、英、日、韓、越和台灣等20餘國劃設，其屬各國作為，不具國際法主權效力；除極少數跨越爭議空域特例－如韓國防識區越過北緯38度線，其通常不涵蓋疆域爭議區，亦不與其他防識區重疊。
然而，中國大陸剛宣布劃設卻立即引起區域緊張，不但美、日、韓及台灣抗議，澳大利亞和菲律賓等國也譴責。北京的防識區至少有五項因素招致抨擊，分述如次。
(一) 範圍重疊:
中國大陸劃設的防識區幾佔東海三分之二面積，不但與日、韓及台灣防識區重疊，而且涵蓋與台灣和日本有主權爭議的釣魚台列嶼(中方稱釣魚島，日本稱尖閣諸島)及韓國聲張主權的離於島(Ieodo，中方稱蘇岩礁)。
(二) 規則惹議:
中國大陸國防部發布的規則不同於國際慣例。它要求飛入之航空器須提供包括飛行計畫、無線電、應答機和標誌識別並服從指令，否則將採「防禦性緊急處置措施」。
(三) 立即生效:
中方未預先與相關國家協商。劃設防識區醞釀多時，相關規則卻在公告當日上午10時生效；北京表示日本承接與調整防識區從未與其協商，中國大陸完全有權決策。公告與生效之間無緩衝期，各國臨時得悉後難免驚訝不滿。
(四) 潛在危險:
中國大陸「防禦性緊急處置措施」語焉不詳，易衍擦槍走火、衝突升級事件。
(五) 意圖多重:
北京劃設防識區劍指日本，透露濃烈否認日本對釣魚台列嶼行政管理權的韻味；尤其它昭告日本及國際社會，北京的意見必須獲得尊重與重視。中共國防部、外交部發言人發表「中國將在完成相關準備工作後，適時設立其他防空識別區」的談話，更引發國際間認為黃海、南海即將劃設防識區的廣泛臆測與批評。
二、 劃設原因及時機
(一)、劃設原因
中國大陸對外宣稱劃設係按國際通行做法，目的在捍衛國家主權、領土及領空安全、維護空中飛行秩序，強調其為行使自衛權措施，不針對任何特定國家，不影響空域飛越自由。在這些光鮮亮麗理由之下，其實有弦外之音，甚至暗藏戰略玄機遠謀。北京劃設第一個防空識別區至少包含以下主要原因：
1. 教訓日本漸興的軍國主義，反制其東海疆域主權主張，對抗日本將防識區「領空化」與海空挑釁。
2. 宣示在此區域之島嶼主權及海洋資源利益，平衡國際對中日東海衝突視聽。
3. 凸顯東海領土主權存在爭議，迫使東京就防識區和釣島主權協商談判。
4. 掌握國際話語權，強化日後東海爭議談判之法理依據。
5. 反制美日機艦對大陸沿海偵蒐，抵制其對東海活動中方機艦干擾，揭示機艦域內航行合法性，提升未來採取反制作為之法理基礎與正當性。
6. 導引日本調整對中政策，試探美日同盟底線，為「新型大國關係」投石問路。
7. 反制美國空海一體戰，落實反介入/區域拒止戰略，突破第一島鏈，向藍水海軍目標邁進。
8. 降減國內改革阻力，增加全面改革動力，穩固內部安定，提升領導威望，為實現中國夢的心理和實質力量鋪墊。
(二)、公告時機
中國大陸自稱防識區劃設符合國際做法，完全有權決定何時劃設；但是，這不足以合理解釋公告生效的時間點。中國大陸崛起為世界第二大經濟體，國力和自信增強，軍事能力亦足以掌握一定空域，這些都是主觀上不可或缺的決策背景因素。就客觀條件言，則必與中日關係的惡化有關。美國再平衡戰略布局、美日安保盟約底線及防識區公告後華府的可能反應，當然也在北京盤算之中。此外，習近平個人決策風格，也是影響決策的重要因素。
三、 戰略決策品質
東海防空識別區的劃設，係中國大陸歷經相當時間構思的政策作為。做為首次創舉，又是習近平擔任國家領導人一年來在國防、外交和國安方面的鴻圖大略，深值掌握機會之窗一窺其領導團隊戰略決策品質。
中國大陸劃設防空識別區的決策有許多獨到特點，摘述其中五項最為特出
者。
(一) 天海呼應
防空識別區屬對特定空域之預警和管控作為，中國大陸卻明顯有針對釣魚台列嶼及東海海域的著眼。
(二) 術略夾擊
劃設及管理防空識別區，乍看似對飛行器之行政管理及戰術作為，而該空域範圍及仿日本作法的針對性，實則向美日傳達了現況必須改變的戰略意涵。
(三) 攻防兩用
顧名思義，防空識別區本質係屬守勢防衛作為。然而，中國大陸此舉卻有積極的攻勢效能。尤其對東海登門踏戶，與日本防識區有二分之一重疊。
(四) 內外兼顧
東海防識區固有劍指日本的戰略布局，然其公告時機選在十八大三中全會改革政策公布之際，運用對日強硬凝聚改革共識與激發動力
(五) 乘隙搗虛
北京決策掌握了防識區法理和相關問題。公告初期雖多批評，但除執行細節落差、易衍糾紛衝突、後續仍將劃設等問題遭人詬病外，法理立場仍屬穩固。
四、 台灣因應對策建議
(一) 評估調整防空識別區
我國決策在堅持原則之外，仍可因應動態情勢適時調整以爭取國家利益。我國應研究仿照韓國模式，掌握當前阻力相對較小的有利時機，思考是否將現有防空識別區擴大、在與那國島北方和台北飛航情報區結合，以實際行動捍衛釣島主權及海洋資源。
(二) 研劃南海應變方案
我國應強化東沙、太平島防務，並對海南漁業新規實施的後續影響，以及北京如在南海劃設防識區的因應方案，進行先期規劃。
(三) 改善兩岸聯繫互動
我方就此應向北京表達嚴正關切。王張會後兩岸官方已直接接觸，為因應日後類似事件及溝通， 應先考慮在陸委會和國台辦間設置熱線及通報機制。
(四) 強化諮詢及決策機制
政府應以跨領域及跨部會基軸，設置或強化現有諮詢和決策機制，以更適時有效應對未來兩岸、區域和國際安全議題。
(五) 重視戰略溝通及話語權
戰略溝通與掌握話語權遍及各類政軍與國安議題，對政策與戰略成效極具影響，深值各部會加強研究運用。
(六) 強化軍事安全互信機制協商準備
北京持續表達與台北協商軍事安全互信機制意願，我方常以「先經後政」回應致協商幾近停滯，連帶影響相關準備工作進行。時機未到可以不談，但我方人才培養和政策研究準備工作實刻不容緩。