日期: 2019-11-27
本篇研究聚焦2013年11月至2015年6月之間期程，重要事務上涵蓋北京劃設東海防空識別區(Air Defense Identification Zone, ADIZ)和開始在南海抽砂造島，以迄中國大陸宣布南沙群島填海造陸即將完工，前後約一年七個月做為研究的時間範疇。同時針對主題，以台灣政府官方在此期間的南海政策，做為研究分析的要點。
壹、 變動、挑戰、機會與威脅
一、 設南海防空識別區?
2013年 11月 23日中國大陸劃設東海防空識別區，數日後 遼寧號航空母艦編隊航經台灣海峽至南海演訓， 引發國際間對南海也將劃設防空識別區的臆測 。
2014年元旦《海南省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》生效，北京要求外國人、外國漁船進入海南管轄水域進行漁業生產或漁業資源調查活動，需經中國國務院主管部門批准，該辦法也被國際輿論評論為海洋版防空識別區。年來南海相關議題風波迭起，區域及國際關注北京會否在南海劃定防空識別區的疑慮始終未曾稍歇。
二、 鑽油抗爭反中排華
中國大陸「海洋石油981」鑽井平台2014年5月9日在西沙中建島附近海域鑽探，引發中、越兩國數百艘船艦相互對峙，連鎖帶動5月13日起越南各地反中排華暴動。在這起國際矚目的衝突事件中，包含中國大陸在內有多國外商公司遭波及，但是台灣廠商受損最為嚴重：估計台資工廠224家遭打砸搶燒、損失超過10億美元。這起衝突事件中，台灣要求越南道歉、懲兇及賠償，台灣人民也較以往更為關切南海議題及其影響。3 2015年6月25日，中國大陸再次將「海洋石油981」鑽井平台派往海南三亞東南方約139公里爭議海域作業，料將掀起越南新一波的抗爭。
三、 加速擴大填海造島
中國大陸總書記習近平拍板定案的南海各島填海造陸，從2013年底及2014年初起陸續在西沙及南沙群島展開，18個月以來南沙7個島礁填土造陸面積廣達9.5平方公里，目前美濟礁面積3.5平方公里、已躍升為南沙第一大島；永暑礁與渚碧礁面積分別擴充至2.8及2.75平方公里，都已遠超越面積0.49平方公里的原第一大島–太平島。這些吹沙造陸作業引來國際極大關注，在台灣有立法委員認為威脅太平島安全，國安局長則視之為中國大陸的「小島堡壘化」和「大島陣地化」。事實上，中國大陸也同時在西沙的永興島、中沙的黃岩島進行填海造陸工程。長期以來，包括菲律賓、越南和馬來西亞在內的各聲索國，也多就所佔南沙島礁進行填海造陸、修築機場港灣、強化防務工事和旅遊設施等作為。
四、 國際法語交鋒加劇
各國關於南海主權歸屬與行為規範的國際法爭辯迭起，更多展現在國際話語權戰場的爭奪。首先，菲律賓於2013年1月22日將南海爭端訴諸國際海洋法庭仲裁，2014年3月30日繳交起訴狀、12月17日仲裁庭要求菲律賓答覆26個問題，2015年3月15日菲律賓提交補充書面說明、仲裁庭預訂7月在海牙舉行第一階段聽審。面對菲律賓所提訴狀，中國大陸2013年2月19日即已表明堅決反對，並一再重申不接受、不參與該仲裁立場；2014年12月7日北京向國際海洋法庭繳交立場文件(position paper)，同時提出仲裁庭對本案無管轄權。其次，越南與菲律賓交流及互訪增強，雙方官兵在南沙島交辦理聯誼，兩國政府也有關於仲裁案的意見交換。2014年12月11日越南外交部針對中國大陸對南海仲裁案立場文件，自稱對南沙和西沙群島擁有主權，同時提出反對南海斷續線主張。
此外，環繞南海主題的研討會增多，非聲索國對南海的關注也明顯增加。其中仍以美國循其「亞太再平衡政策」（Asia-Pacific Rebalancing Policy），關注相關國家主權聲索、強調南海航行自由權，包含總統、副總統、國務卿、副國務卿、亞太助卿、國防部長、太平洋司令、太平洋艦隊司令等，都有質疑北京南海主權、違反國際法、批評填海造島或霸凌鄰國的發言。另外，美國國務院海洋暨國際環境與科學事務局2014年12月5日公布《海洋的限制》，挑戰中國大陸對南海的主權聲索；美國現任及退職政府官員也有要求台灣解釋、甚至放棄南海U形線法理依據的呼籲。
五、 區域安全威脅升級
前述南海議題的複雜化，以及大國在國際及亞太區域安全、尤其在面對中國大陸崛起的布局，都對區域安全帶來不確定因素與影響力。美、日公然插手介入南海事務，使越南及菲律賓獲得對抗中國大陸的支撐力。透過軍援、軍售和聯合軍演，重啟海空基地的租借，外加抵近偵察、海上軍艦對峙、空中戰機攔截，各方都以「秀肌肉」方式向敵對方示警，北京、河內和馬尼拉也已增加年度軍費。菲律賓總統艾奎諾三世(Benigno S. Aquino III)指中國大陸非法侵佔南海島礁，形同二戰前德國希特勒之侵略。美軍太平洋司令部司令哈里斯(Harry Harris, Jr.)上將指責中共構建沙長城(Great Wall of Sand)，宣稱「西菲律賓海」島礁在美菲共同防禦條約範圍。美國副國務卿布林肯(Antony Blinken)也將中國大陸在南海行徑，與俄羅斯干預東烏克蘭相比擬。日本一向認為南海為能源商貿重要孔道、攸關其國家重大利益，另亦基於避免北京成為區域霸權考量，因此積極協助越、菲等國，並與美、菲在南海實施聯合軍演。2015年6月下旬，日本甚至對外宣稱其自衛隊可能參與美軍在南海的定期巡邏。7南海波譎雲詭，無疑是新冷戰的熱點。
貳、 解構南海政策
一、 政策指導
馬英九2012年8月5日提出「東海和平倡議」，主張主權不能分割、資源可以共享，並以「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」做為基本原則及國際宣傳重點。
二、 政策延續
除了維持前述政策指導原則，馬英九在2014年南疆史料特展學術研討會開幕致詞時，曾列舉其主政以來積極推動南海事務的相關作為：第一，2010年7月，內政部正式啟用「東沙環礁國家公園」管理站，執行《東沙國際海洋研究站計畫》，推動東沙成為海洋研究重鎮。第二，經濟部於2011年陸續劃設東沙島週邊與南沙太平島的礦區，並初步完成地質探勘及海域科學調查工作。第三，2011年起，由國防部與海岸巡防署分別辦理「南沙研習營」與「東沙體驗營」，以強化青年學子對南沙群島重要性之認知。第四，2011年12月，經濟部在南沙太平島增建太陽光電系統，打造低碳島。第五，2012年8月，科技部正式啟用第一艘2,700噸級「海研五號」研究船，提升海洋科研能量。這些政策及其累積作業，年來持續由相關部門規劃執行。
三、 新增作為
(一) 建置通信網路
(二) 新建碼頭工程
(三) 舉辦史料特展
(四) 南海和平倡議
(五) 籌建燈塔工程
(六) 其他籌劃討論
四、 應處措施
(一) 領導人聲明
馬英九對各相關國家並提出五點呼籲:
1.自我克制，維持南海區域和平穩定，避免採取任何升高緊張情勢之單邊措施。
2.尊重包括聯合國憲章及聯合國海洋法公約在內之相關國際法原則與精神，透過對話協商，以和平方式解決爭端，共同維護南海地區海、空域航行及飛越自由與安全。
3.將區域內各當事方納入任何有助南海和平與繁榮的體制與措施，如協商建立海洋合作機制或訂定行為規範。
4.擱置主權爭議，建立南海區域資源開發合作機制，全面規劃、分區開發南海資源。
5.就南海環境保護、科學研究、打擊海上犯罪、人道援助與災害救援等非傳統安擱置主權爭議，建立南海區域資源開發合作機制，全面規劃、分區開發南海資源。
(二) 外交部
中華民國外交部重申南海議題立場(2015年4月29日)
1.無論就歷史、地理或國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域係屬中華民國固有領土及水域，中華民國享有國際法上之權利，不容置疑。
2.中華民國政府呼籲，區域內各國應尊重包括聯合國憲章及聯合國海洋法公約在內之一切相關國際法原則與精神，避免採取任何可能影響南海地區和平及穩定之單邊措施。
3.中華民國政府願秉持「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」之基本原則，與其他國家共同開發南海資源；中華民國願積極參與相關對話及合作機制，循和平方式解決紛爭，以維護區域和平及穩定，並促進區域發展。
(三) 大陸事務委員會
2014年5月越南排華暴動爆發後，中國大陸國台辦稱希望與台灣在主權上協同合作，陸委會回應稱南海諸島及周遭水域屬中華民國固有疆域及水域，關於南海主權「兩岸沒有合作空間」。如前所述，該會主委夏立言2015年5月更明白清楚強調，南海政策上與中國大陸絕對沒有任何合作的空間。
(四) 立法院
立法院外交及國防委員會朝野立委大多關切太平島安全，主張強化防務並就主權向國際發聲。強化太平島防務、以正規軍隊替換海巡官兵戍守太平島的主張和壓力，主要來自於林郁方、陳鎮湘、邱志偉等立法委員的經常質詢。然而，立法院朝野黨團在越南反中排華事件後也而，立法院朝野黨團在越南反中排華事件後也發表聯合聲明，要求台灣政府政府當局在向越南交涉賠償事宜應與中國大陸脫勾處理，，並強調東沙、西沙、南沙、並強調東沙、西沙、南沙、中沙周邊海域為「中華民國固有領土及水域」。
參、 政策比較評析
就2013年底前後台灣南海政策比較，新時期的南海政策略顯積極。 除了基本原則和政策延續，新增作為包含 建置通信網路、新建碼頭工程、 舉辦史料巡展、正式提出南海和平倡議、籌劃 興建燈塔，都屬強固主權、爭取國際話語權的具體措施。至於環繞主權立場、強化軍事防務、擴建機場跑道等議論 的增多，則來自於國內各界有識之士對南海課題變動、挑戰、機會與威脅的認知感受漸趨強烈，對於南海主權與太平島安全的擔心與關切 。
緊接著的問題是 :這些原則、要點、作為與應處措施能否達到預期的 政策目標？台灣南海政策預期的目標，至少包含確保太平島安全、強化主權利益和參與協商對話。茲逐一檢視評析如次。
首先，台灣現行南海政策可否確保太平島安全?西元2000年台灣在李登輝政府時期，以海巡署部隊接替陸戰隊擔任太平島守備，當時的決策宣稱 有釋出善意、降低敵意、減少衝突、事權統一、成本效益等考量，甚至還隱藏「三軍統帥不需直接因太平島萬一遭敵攻佔負責」、「國防部 可以放掉 燙手山芋」的算計 。事隔十餘年再次檢視當初立案考量，非但遠離預期目標、更見問題重重。
現今太平島的安全威脅，從周邊聲索國的積極工事構築、填海造陸、軍隊佈署，乃至於外來強權國家介入軍演和海空對峙，不難看出端倪。國際對於戰爭的負面觀感，菲、越兩國對於中國大陸的顧慮，尤其兩岸關係的改善，構成了太平島目前仍能維持安全的基礎。如果 上述因素發生變化， 以報載當前太平島海巡人員百餘人、最強火力為120迫砲及40機槍 的防衛力量，衛疆計畫實難以面對有備之敵而在緊急關頭奏功。僅以一個假設為例，如果當年能因躲颱風而丟失敦謙沙洲，現今也可在台灣因颱風 來襲 海空機艦無法發航時，對距離 850海里之遙的太平島戰事仰天長嘆而莫可奈何。
其次，台灣現行南海政策能否強化主權利益？必須指出的一項事實是：馬政府所自豪的東海及南海和平倡議主張–「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」基本原則，與中國大陸領導人鄧小平於70及80年代針對東海與南海議題，提出的「主權屬我，擱置爭議，共同開發」解決方案，內容幾乎一致。23當年鄧小平基於中共實力以之做為和平解決領土爭端的暫行策略，現今中國大陸則顯然已依國家實力與戰略做出調整。
以當前南海局勢與台灣處境，呼籲及採取「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」基本原則，對於台灣在南海的主權利益效果實屬有限。第一，另五個聲索國無一附議，各國對我方四項基本原則在言行上無共識交集。第二，積極涉足南海、希望強化其亞太再平衡戰略的美國極少數官員雖表贊同，但其目的卻與台灣不同。第三，台灣對與己相關的南海事務及主權宣示，就問題事務之多而政府對外發言之少–2013年至2015年6月僅8次聲明(如附錄一所列)，實難稱其為積極捍衛南海主權利益作為。常見的情形是：擔心或抱怨遭邊緣化，卻認為事不關己；強調擁有不容置疑的南海主權利益，但在主權利益遭受侵犯時卻選擇沉默無語。第四，基本原則存在根本的糾結矛盾，使其難能在國際現實主義較勁的南海舞台找到立足點。各聲索國至少在現階段已經以行為具體回應：堅持主權在我但絕不退讓，爭議展現在激烈鬥法交鋒，各自開發資源及填海造陸，和平互惠訴求最終宛如南海浪濤拍岸後的泡沫。
最後，現行南海政策可否讓台灣參與協商對話？台灣不願在南海議題與中國大陸合作，但期望就本身南海U形線主權主張、實際佔領管轄南沙群島最大天然島–太平島的地位，參與多邊對話或合作機制。這項政策訴求與目標，就多面向檢視，至少目前未見具體成果。2002年11月，中國大陸與東協達成《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC) 但過程排除台灣參與，嚴重威脅台灣的聲索國地位。近期以來中國大陸與東協國家關於南海的相關對話，台灣官方也無緣參與。實際上，台灣的南海主權地位與角色，「在區域內各聲索國競逐之下，逐漸喪失政策動能，也相對失去影響力。…台灣在南海爭端中立場模糊、低調，致使台灣在南海爭端中幾乎沒有〔官方〕角色。」24
然而，台灣在南海議題不與中國大陸合作的立場，在國際關注、尤其美日兩國抨擊北京填海造島、機艦抵近示警的時刻，卻產生了超強企圖利用台灣制衡中國大陸的維妙變化。馬政府所採與大陸在南海議題切割的政策方針，有其兩岸關係發展進程的考量，當然背後也有來自於美國的壓力。華府對北京的「戰略溝通」，也部分反映於民進黨主席、2016年總統候選人蔡英文的訪美行程安排中。25諷刺的是，台灣執政的國民黨政府多年來在南海課題上的「韜光養晦、戰略精算」，並未讓台灣政府或執政黨的國民黨在南海主權利益、國際外交空間上見到政策預期成效；某種程度而言，反倒是在2016年大選前，在南海局勢演化的巧妙時機，為其反對黨候選人訪美接待規格及競選聲勢舖墊。
肆、 政策建議
一、 重新評估南海政策
二、 務實檢視戰略規劃
三、 改善兩岸聯繫互動
四、 整合跨部任務功能
五、 捍衛領土主權利益
六、 強化太平島之防務
七、 決策品質及話語權
八、 互信機制協商準備
九、 增強南海領土認知
參考文獻
1. 有關南海地緣戰略及資源之報導甚多 例如請參閱 Robert Kaplan, Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific, NY: Random House, 2014.
2. 相關討論參見 胡瑞舟，「北京劃設東海防空識別區之戰略評析」，《戰略安全研析 》， 第 105期 2014年 1月 頁 39–50。
3. 胡瑞舟，「從越南反中排華檢視兩岸關係與亞太戰略」，兩岸公評網， 2014年6月號，網址 http://www.kpwan.com/news/viewNewsPost.do?id=934
4. 鉅亨網新聞中心，「北京讓步停南海造陸 稱將建島上設施 專家：給美下台階」，2015年 6月 17日，網址
http://news.cnyes.com/Content/20150617/20150617080051561105212.shtml
5. 南海歷史衝突、法理爭端與話語權爭奪論著頗多，例如請參見 Bill Hayton, The South China Sea: The Struggle for Power in Asia, New Haven, CT: Yale University Press, 2014.
6. US Department of State Bureau of Oceans and International Environment and Scientific Affairs, Limits in the Seas, December 5, 2014. See http://www.state.gov/documents/organization/234936.pdf
7. Yuka Hayashi & Chieko Tsuneoka, “Japan Open to Joining U.S. in South China Sea Patrols,” Wall Street Journal, June 25, 2015. See http://www.wsj.com/articles/japan-may-join-u-s-in-south-china-sea-patrols-1435149493
8. 馬英九，「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」，中華民國南疆史料特展及學術研討會開幕致詞，2014年9月月1日。參見 http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=1103&itemid=33172
9. 馬英九，「 2015年世界國際法學會與美國國際法學會亞太研究論壇開幕典禮致詞 」， 2015年 5月 26日，參見 http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=604CBAA3DB3DDA11&sms=69594088D2AB9C50&s=9288D3A15F2036CA
10. 楊家鑫 ，「夏立言：南海議題上與大陸沒有任何合作空間」，中時電子報，2015年 05月 27日。網址 http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150527003172-260409
11. 同註 8。
12. 同註 9。
13. 高振群主持外交部舉辦「 2015年世界國際法學會與美國國際法學會亞太研究論壇」歡迎酒會致詞， 2015年 5月 25日，參見 http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=8742DCE7A2A28761&s=350CAE0EA49DA29B
14. 洪哲政，「 太平島新碼頭 可停磐石艦 」，聯合晚報， 2015年 3月 28日，網址 http://udn.com/news/story/6656/801782 15
15. 馬英九，「 2015年世界國際法學會與美國國際法學會亞太研究論壇開幕典禮致詞 」， 2015年 5月 26日，參見 http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=604CBAA3DB3DDA11&sms=69594088D2AB9C50&s=9288D3A15F2036CA
16. 劉麗榮，「 太平島衛疆計畫 海軍定期規劃演練 」，中央通訊社， 2015年 6月8日。網址 http://www.cna.com.tw/news/aipl/201506080145-1.aspx 17
17. 馬英九，「 2015年世界國際法學會與美國國際法學會亞太研究論壇開幕典禮致詞 」， 2015年 5月 26日，參見 http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=604CBAA3DB3DDA11&sms=69594088D2AB9C50&s=9288D3A15F2036CA
18. 外交部條約法律司， 《 外交部歷年來就南海爭議問題之聲明一覽表 》 ，請於以下網址檢索本條目之 PDF檔。其內容多做中英文對照，故實際對外發表之聲明當更為有限。 http://www.mofa.gov.tw/Newsnodept.aspx?n=604CBAA3DB3DDA11&sms=69594088D2AB9C50
19. 外交部條約法律司，「中華民國外交部重申南海議題立場」， ，2015年 4月 29日，參見 http://www.mofa.gov.tw/News_Content.aspx?n=604CBAA3DB3DDA11&sms=69594088D2AB9C50&s=8361F76264509092
20. 同註同註10
21. 曾韋禎，「曾韋禎，「立院共識立院共識 我求償應與中國脫鉤我求償應與中國脫鉤」，自由時報，」，自由時報，2014年年5月月17日。網址日。網址 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/779744
22. 當年曾與聞決策高階官員談論內容。當年曾與聞決策高階官員談論內容。
23. 鄧小平，「主權屬我，擱置爭議，共同開發」，參見鄧小平，「主權屬我，擱置爭議，共同開發」，參見 http://guoqing.china.com.cn/2012-04/11/content_25115509.htm
24. 黃瓊玉，「台灣在越南、菲律賓兩國南海政策中角色與影響之研析」考察報告，2013.7.23，台北論壇網站，台北論壇網站 http://140.119.184.164/award_pdf/12.php 25
25. 蔡英文訪美受到美國國安會高規格接待，外傳在會談時美國國家安全顧問蘇蔡英文訪美受到美國國安會高規格接待，外傳在會談時美國國家安全顧問蘇珊．萊斯（珊．萊斯（Susan Rice）進場寒暄，這是中華民國總統參選人前所未有的待遇。參見劉屏、楊舒媚，「創總統參選人首例創總統參選人首例 白宮國安會高規格接待小英白宮國安會高規格接待小英」，中國時報，2015年年6月5日。網址 http://www.chinatimes.com/newspapers/20150605000391-260102
26. 參見Lawrence Freedman, Strategy: A History, Oxford: Oxford University Press, 2013, Pp. ix-xvi.
27. 胡瑞舟，「七分國防三分海巡掌控太平島」，旺報，胡瑞舟，「七分國防三分海巡掌控太平島」，旺報，2013年年10月月1日。網址日。網址 http://www.want-daily.com/portal.php?mod=view&aid=89090
28 同註3