日期: 2019-11-27
摘要：
南海仲裁歷時三年餘，裁決終於2016年7月12日公布。裁決結果對中國大陸或台灣而言都與原先預期落差甚大，太平島「是礁非島」的認定，尤其令台灣絕大多數人震驚難耐。蔡英文政府2016年5月20日接掌政權，50餘天後即遭逢這個內外強烈震撼，接續做出以四點原則和五項做法為基軸的應對策略方案與政策指導。銜接2016年南海地區形勢評估報告，針對2017–2018年台灣的南海政策作為，本文概循主要政策聲明、政策執行概況、政策評論建議等三個主軸，採取聽其言、觀其行和做評論方式，檢視分析論述並提出政策建言。
壹、 主要政策聲明
一、 兩大主張
不同於馬英九政府堅持的南海和平倡議「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」指導原則，蔡政府僅保留「擱置爭議，共同開發」做為南海政策主張。蔡政府同時強調捍衛國家領土主權，宣稱南海諸島及相關海域主權屬中華民國所有。
二、 回應仲裁
蔡政府對於南海仲裁，在裁決公布前後立場出現急遽轉變。蔡英文的發言人在仲裁結果公布前一週曾數次重申對南海主權的立場：第一，南海所有聲索方對南海領土及海域權利的主張，都必須依照《國際法》與《聯合國海洋法公約》；中華民國對南海領土及海域的主張，也都符合《國際法》與《聯合國海洋法公約》；第二，所有聲索方都有義務遵守該地區的航行自由與飛越自由；第三，所有聲索方都應該用和平方式解決南海爭端，台灣應被納入多邊和平爭端解決機制。
但是，2016年7月12日國際仲裁裁決出爐，蔡英文當晚隨即表示南海諸島及相關海域主權屬中華民國所有，絕對捍衛國家領土主權，絕不接受仲裁結果。
三、 四點原則
蔡英文2016年7月19日主持上任後首次國安高層會議，討論南海仲裁裁決出爐後續局勢發展及新南向政策。蔡英文提出處理南海議題的四點原則，分別為(一)南海爭端應依據國際法和海洋法，包括聯合國海洋法公約，以和平方式解決；(二)臺灣應納入多邊爭端解決機制；(三)相關國家有義務維護南海航行和飛行自由；(四)中華民國主張應以擱置爭議、共同開發方式處理南海爭端，且願在平等協商基礎上和相關國家共同促進南海穩定，保護並共同開發南海資源。
四、 五項做法
前述首次國安高層會議同時，蔡英文指示台灣應務實採取五項做法，包含 (一)科學合作，請科技部開放科研名額，由相關部會邀請國際學者到太平島進行跨國性生態、地質、地震、氣象、氣候變遷科學研究；(二)人道救援，請外交部和相關國際組織及非政府組織合作，推動太平島成為人道救援中心及運補基地；(三)捍衛漁權，強化護漁能量，確保漁民作業安全；(四)多邊協商，請外交部與相關國家加強對話溝通，協商尋求合作共識；和(五)鼓勵海洋法研究人才，強化國家因應國際法律議題時的能量。
貳、 政策執行概況
歷經2016年7月12日南海仲裁裁決的衝擊，外加2016年12月川蔡通話後兩岸關係的惡化及外交震盪，南海政策認知與立場向來就與前朝同異互見的蔡政府，亟思穩中求進。2017及2018年台灣持續舉辦東沙體驗營，國防部主辦的南沙研習營則增加為共4個梯次，特別納入國中及國小擔任全民國防教育課程教師，以配合全民國防教育宣教。針對兩年期間較重大的政策執行事項，本文擇選政策重點變動、成立海洋委員會、演訓戰備增加和執行五項做法依序說明如次，同時做為與前述主要政策聲明的比較對照。
一、 政策重點變動
雖然蔡英文或外交部從未公開宣布，但觀察2017、2018年台灣的南海政策主張與作為，官方政策方向與重點明顯有所轉換。至少有三條改變脈絡較為清晰，首先，蔡英文在這兩年期間雖對南海議題既有9次公開發言，有別於2016年時期的蔡英文、以及南海仲裁期間的馬英九，她強調的是太平島而非南海主權，同時提及人道救援、科研合作與捍衛航行自由。其次，關於南海主權為中華民國所有或南海相關對外聲明，外交部網站因改版未統整公布，因而較難被發現。關注此課題者必須輾轉追蹤才能見到，網絡蒐羅也未必周全，容易衍生蔡政府不再主張南海主權或關切南海事務印象。表1所列兩年之內外交部的8則發言，在官網其實僅見一則。第三，蔡英文原即僅強調「擱置爭議，共同開發」，外交部也只針對太平島和重申她的「四點原則，五項做法」，表達台灣參與南海相關多邊協商機制的意願。對照馬政府時期偶爾還抗議其他聲索方南海侵權行為，則更明顯抑制自我言行。
二、 成立海洋委員會
行政院於2010年2月修訂《行政院組織法》增設海洋委員，2015年海洋委員會組織四法（海洋委員會、海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院）於立法院三讀通過；幾經波折又經歷台灣第三次政黨輪替，終於在2018年4月28日正式成立，會址設高雄市前鎮區。海洋委員會職司總體海洋政策、海域安全、海岸管理、海洋保育及永續發展、海洋科技研究與海洋文教政策，同時也是第一個設立在南台灣的中央部會。13海洋委員會的成立，讓海巡署降為行政院的二級單位；海巡署與南海直接相關的組織調整，則是在其下增設東南沙分署，統轄東沙指揮部及南沙指揮部。
蔡英文在主持海洋委員會首長布達暨揭牌典禮時，強調海洋是台灣最重要的出路，提出「健全海洋法制，做好生態保育工作」、「配合政策，推動海洋產業」及「強化海洋研究能量，培育海洋人才」三個政策方向。她同時指出，海洋委員會的成立代表政府對海洋事務高度重視，海洋事務此前被分散在22個政府機構，設置專責機關目的在強化海洋政策整體性，展現經營海洋政策決心。
另方面值得注意的是，隨著行政院海洋委員會的成立，行政院原統合各部會南海事務研商的南海小組已不見運作。海軍船艦雖仍配合暑期研習營及實施運補作業，南海海疆巡弋也不再被特別強調。
三、 演訓戰備增加
東沙群島及南沙太平島孤懸南海，距離高雄旗津分別為240海里和850海里，必須要為突發情況做準備。對於東南沙突發狀況，政府將以循外交斡旋及國際法律組織協助處理為主要原則，國防部則依決策遂行衛疆作戰計畫捍衛東南沙主權，這項規復作戰計畫曾在2012年曝光。
東沙群島和南沙太平島的戰備演練，在蔡英文政府時期明顯加強。戰備演練的強化至少有三個主因。第一，台灣各界經常質疑海巡署駐守東沙及南沙太平島的妥適性，也有以海軍陸戰隊正規軍取代海巡部隊的建議。目前仍由海巡駐守政策的折衷辦法，則是增加其武器裝備與訓練。其次，越南常抗議太平島火砲射擊並強調擁有主權，甚至揚言2小時拿下該島。第三，蔡政府主政以來兩岸關係低迷，雙方心照不宣的「默契」不再明朗。具體強化戰備事項可從媒體報導窺見一斑，例如太平島每季實施防護射擊演練，輕重型武器包括40砲、120迫砲、40榴彈槍，後續有將155榴砲前運部署的構想，2019年還有採購紅隼反裝甲火箭彈，用以汰換老舊AT4反裝甲火箭彈的籌補計畫。
2018年南海東南沙兩島的防務雖仍由海巡署擔綱，但國防部的角色功能似乎也漸次加強。國防部長嚴德發和參謀總長李喜明，也分別於2018年7月27日、10月2日視察東沙島及慰問駐島少數國軍人員。
四、 執行五項做法
如前所述，蔡英文在南海仲裁裁決出爐後，提出包括依據國際法和平解決爭端、台灣參與多邊協商、維護航行自由和共同開發南海等四項原則，同時訂定科學合作、人道救援、捍衛漁權、多邊協商、鼓勵海洋法研究人才與強化因應國際法律議題能量等五項做法。台灣中央通訊社2018年4月7日，針對蔡政府五項做法執行情形做了採訪報導，各項重點摘要如前三項，另由本文作者補充後兩項。
(一) 在人道救援方面，海巡署推動太平島成為人道救援中心及運補基地，自2016年11月起在南海每年實施一次代號「南援○號操演」的人道救援演練，也執行國際及國內多次人道救援案件，2018年5月11日「南援三號操演」於太平島實施。海巡署除強化太平島醫療設備及人員緊急救護能力，遇重大災害還可啟動災難醫療救護隊前進支援機制於4小時內抵達救援，未來衛福部和國防部也將協助規劃海巡署4000噸級巡防艦做為野戰醫院等級的海上醫療船，促進推動與亞太周邊地區國家人道救援合作計畫。
(二) 在漁業合作方面，農業委員會漁業署表示，南海海域是台灣漁船傳統作業漁場，近年平均約有300到500艘船隻在域內作業，台灣雖與菲律賓於2015年簽署漁業執法合作協定，2018年起將進一步協商重疊專屬經濟海域及執法要項，解決「菲國主張鄰接區部分」爭議，期望訂定台菲漁業協議。
(三) 在科學合作方面，科技部於2016年11月即成立南海國際科學研究中心計畫辦公室，並於2017 年9月5日舉辦「南海國際科學研究論壇」，帶領國內外學者專家科研團隊登上南沙太平島，規劃南海區域科學研究。2018年7月，科技部推動執行「智慧災防新南向」專案計畫，計畫內容包括三大主軸：智慧災防新南向執行推動辦公室暨新南向國家地球科學重點科技合作研究深耕計畫、東沙科學研究站擴充及維運與南海國際科學研究設施建置與管理計畫、建置維運新南向國家整合式災害情資決策系統與智慧防震技術輸出計畫等，透過南海雙島（太平與東沙島）基礎研究設施建置，定期辦理科學研討會和加強南海周邊國家科學合作研究、人才交流及培育的方式，擴大相關領域國際鏈結及跨領域研究合作，推動科技創新的區域鏈結。
(四) 在協商合作方面，除了前述政府各部會的作為，外交部也結合國際學者專家來台，以及藉由台灣官方及一軌半訪團出訪機會，表達包含台灣參與多邊協商在內的蔡政府南海四點原則與五項作法。儘管各界認為印太戰略(Indo-Pacific Strategy)仍未具體成熟，外加美國連年通過《國防授權法案》(National Defense Authorization Act, NDAA)17、尤其是法案對美台合作升級如軍艦互訪靠泊等的敏感項目，蔡政府也期望把握這些機遇窗口，尋求有利台灣的戰略突圍。
(五) 在資源開發方面，中國大陸與菲律賓的合作開發南海油氣計畫，並未引來台灣官方民間的抗議、重視或表態；有趣的是，高雄市長候選人韓國瑜的南海開採石油的競選政見，以及包括政府部門、台灣中油公司和藍綠陣營的正反爭論，意外引起甚多民眾注意南海和太平島議題。
參、 政策評估建議
檢視2017和2018兩年台灣的南海政策作為，筆者在《2016–2017年南海地區形勢評估報告》專書所提(一)南海是政策風向球，(二)太平島是戰略槓桿，(三)總結仲裁經驗教訓，(四)循法經略安全要題和(五)應對後仲裁期挑戰；仍然具有一定程度的參考價值。19針對兩年來的台灣南海政策作為，擇要概分政策受阻影響成效、南海牽動台灣安危、研討汲取仲裁教訓等三個面向，對南海政策提出評估與建議。
一、 政策受阻影響成效
蔡政府所訂五項做法頗具巧思，如果政策目標能如預期達成將是南海政策的重大突破。政府相關部會政策執行都展現一定範圍與程度的作為，但詳加檢視則將發現，舉凡人道救援、漁業合作、科學合作、協商合作和資源開發政策領域，都存在一個隱形的玻璃天花板；它使得所有努力幾乎都難有突破，各部會的奔忙也因而無法產生具有特別顯著意義的政策成效。這個玻璃天花板，其實就是兩岸關係因素。
蔡政府以「擱置爭議，共同開發」做為南海政策主張，取代馬英九政府南海和平倡議「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」16字指導原則。蔡英文關於南海主權、主權在我和U形斷續線內權利主張，實際上除2016年外也罕見提及，外交部則象徵意義上偶爾重申。蔡政府雖仍然強調捍衛國家領土主權，但是語言文字用詞表述上的微妙變化也有端倪，相較於馬政府的南海政策，顯然也因認知與目的不同而另闢蹊徑。至於外交部官網上對自家聲明的漏列或未做南海專題整理，更容易令人產生政府不再關切南海議題的錯覺，允宜積極改良以扭轉政府南海主權聲索與捍衛主權利益形象。
二、 南海牽動台灣安危
蔡英文希望台灣可以參與多邊協商及南海爭端解決機制，但是台灣的角色地位經常受到排擠，無論是《海上意外相遇規則》(Code for Unplanned Encounters at Sea, CUES)，《南海行為準則》(The Code of the Conduct in the South China Sea, COC)單一框架文本協商，台灣都無一席之地，今後又應何去何從？甚至，就在中美於南海因航行自由行動頻次增加且衝突升級、中美貿易戰升溫、美國通過《國防授權法案》友台條款之際，國防部新成立的國防安全研究基金會智庫卻提出租借太平島給美軍使用的敏感建議，立刻引來兩岸外交部門隔空嗆話：北京先是警告其嚴重後果，台北則強調從未有此計畫，甚至還傳出外交部發出首份簡體字版新聞稿聲明立場。
兩岸關係的複雜糾葛，美、中、台三角關係的微妙互動，更常讓南海與台海安全交互連動。例如，馬英九主政期間兩岸關係和緩，南沙太平島和東沙群島相對安全，蔡英文主政後南海兩地戰備和演習則明顯增強。蔡政府近期諸如主權主張、太平島用途和南海政策言行，以及美國《國防授權法案》和其他挺台作為，一般常被北京解讀為台灣與美唱和或拉美抗中謀略。美國是握有主動權的棋手，台灣通常只是戰略運作空間有限的棋子。面對中美大國關係和南海爭端，美方近年經常藉由對台軍售、《台灣旅行法》、美台軍艦互訪靠泊等遂行試探底線式的戰略溝通，徒增影響南海與台海安全的不確定變數。
三、 研討汲取仲裁教訓
蔡英文鼓勵海洋法研究人才培養，希望強化因應國際法律戰能量，政策目標是正確的；但是，對於台灣自2013年以降的南海仲裁全程應對進退攻防，以及衍生的中華民國主權與利益得失功過，更宜以務實態度精神面對，這則是迄今未見任何研討或檢討的重要事項。太平島被認定「是礁非島」，台灣錯失12倍於台灣本島面積的專屬經濟海域。過度重視美國而刻意不與中國大陸合作，則使政府典藏歷史檔案在南海主權利益決戰時刻形同廢紙，事後縱使以十倍之力稽考公諸於世、訴諸國際社會公評，其效力影響或因時過境遷而勞無所獲。認真面對南海仲裁始末，才是未來因應國際法律鏖戰的力量蓄積。
檢討南海仲裁過程的政策利弊得失取捨，習得的經驗教訓還可以惕勵來茲，更可以做為當前與未來重大國安危機管理應處的參考借鑒。舉凡美、中、台三角互動的戰略布局，兩岸關係走向的定錨規劃，東沙群島整合國際法、國家安全、國防軍事的前瞻接榫和「是島非礁」的及早管理開發經營，都可以藉由研討汲取仲裁教訓獲致一定程度成效。此外，蔡政府在困境中思變突圍，對於美、日、澳、印度等國尚在籌設的印太戰略展現高度參與興趣，這些重要指標性政策與戰略規劃，也應從南海仲裁全程吸收汲取經驗教訓，結合實力和智慧，才能企盼最終做出符合台灣全民長遠利益的平衡與安全選擇。
參考文獻
1. Permanent Court of Arbitration, The South China Sea Arbitration Award of 12 July 2016, Website at: https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2016/07/PH-CN-20160712-Award.pdf
2 自由時報，「召開國安會議南海爭議採五項做法》蔡英文：讓太平島成人道救援基地」，《自由時報》，2016年7月20日。
3 總統府，「紀念收復南海諸島七十周年總統重申堅定捍衛領土主權」，2016年12月9日。網址：https://www.president.gov.tw/NEWS/20949/%E5%8D%97%E6%B5%B7
4 本文作者於中華民國總統府網站查閱統計結果。
5 本項主要政策內容參考本文作者另篇文稿做小幅修改，詳見胡瑞舟，「台灣的南海政策作為」，劉復國、吳士存主編，《2016–2017年南海地區形勢評估報告》，台北政大安全研究中心 2017年 12月 。 頁 65–67。
6 ETtoday星光雲，「南海仲裁最後24小時！府院同聲堅守3原則」，2016年7月11日。網址：https://star.ettoday.net/news/733198#ixzz5dwcxdOwI
7 例如，總統府，「南海仲裁案判斷對我國不具法律拘束力盼多邊協商共謀解決」，2016年7月12日。網址：https://www.president.gov.tw/NEWS/20574/%E5%8D%97%E6%B5%B7
8 Lally Weymouth, “Taiwanese President Tsai Ing-wen: Beijing must respect our democratic will,” The Washington Post, July 21, 2016.
9 同註2
10 同上註
11 總統府，「總統出席「2017亞太安全對話」論壇強調將持續深化與亞太區域國家及全世界的關係為亞太地區安全、穩定與繁榮努力」，2017年8月8日。網址：https://www.president.gov.tw/NEWS/21527/%E5%8D%97%E6%B5%B7
12 中央社，「外交部：南海協商若拒台不承認拘束力」，《中央通訊社》，2017年3月17日。中央社，「外交部重申南海諸島屬中華民國領土」，《中央通訊社》，2017年8月7日。中央社，「外交部重申南海諸島屬中華民國領土」，《中央通訊社》，2017年8月25日。
13 海洋委員會工作概況，請參見黃煌煇，《海洋委員會業務報告》，立法院第9屆第6會期內政委員會議資料，2018年11月22日。
14 中央社，「海委會落腳高雄中央地方攜手拓展海洋寶庫」，《中央通訊社》，2018年4月28日。
15 中國時報，「衛疆計畫4小時可空降太平島救援」，《中國時報》，2012年9月5日。
16 中央社，「南海局勢升溫台灣致力提升科研人道救援」，《中央通訊社》，2018年4月7日。另請參閱科技新報，「科技部長陳良基率國際科研團隊登東沙島，展現台灣南海研究實力」，《科技新報》，2018年8月17日。
17 Taiwan News, “Trump signs Pro-Taiwan 2019 NDAA defense bill,” Taiwan News, August 14, 2018. Website at：https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3506331
18 Joseph Tse-Hei Lee, “Chances for Taiwan in Indo-Pacific strategy,” Taipei Times, August 8, 2018, P.8.
19 請參閱胡瑞舟，「台灣的南海政策作為」，劉復國、吳士存主編，《2016–2017年南海地區形勢評估報告》，台北：政大安全研究中心，2017年12月。頁59–76。
20 自由時報，「太平島人道救援演練受颱風影響取消」，《自由時報》，2017年12月17日。
21 同註16
22 Reuters, “Philippines Plans Marine Base on Island Near Taiwan to Deter Poaching,” The Reuters, March 22, 2018. Website at: https://www.reuters.com/article/us-philippines-defence/philippines-plans-marine-base-on-island-near-taiwan-to-deter-poaching-idUSKBN1GY1EO
23 Ankit Panda, “Unplanned Encounters in the South China Sea: Under Control?” The Diplomat, January 25, 2016. See also, ASEAN, “Joint Statement on The Application of The Code for Unplanned Encounters at Sea in The South China Sea,” September 7, 2016. Carl Taylor, “A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct,” The Diplomat, August 3, 2018.
24 中央社，「從未有租借太平島計畫外交部籲外界停止造謠」，中央通訊社，2018年6月10日。另見自由時報，「看不懂正體？中國炒作租借太平島謠言外交部發簡體聲明」，《自由時報》，2018年6月29日。
25 中央社，「嚴德發：若屬人道救援美國軍艦可泊太平島」，《中央通訊社》，2018年11月5日。
26 美國海軍陸戰隊2架F/A–18C戰機，2015年4月1日曾以引擎故障由申請預防性降落台南機場。美軍次日以C–130運輸機搭載修護人員及零附件，降落台南修護。另2009年台灣八八風災期間，美艦丹佛號曾停泊台南近海，海龍直升機數架曾於台南機場作業，並飛入台灣高雄和屏東山區實施人道救援。
27 蘇起，「2019：高度風險的一年」，聯合報，2019年1月19日。
28 胡瑞舟，「南海仲裁之太平島裁決」，《中國評論》第225期，2016年9月1日，頁17–20。
撰稿人：胡瑞舟
陸軍退役少將、美國紐約州立大學政治學博士，曾任英國皇家聯合國防暨安全研究院(RUSI)客座研究員，現任政治大學台灣安全研究中心副主任、國防報告書諮詢委員、中華戰略學會研究員、國家政策研究基金會顧問。
(收錄於政治大學與中國南海研究院合編《2018–2019年南海地區形勢評估報告》，即將出版)