日期: 2019-11-27
根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）因菲律賓訴中國案所設仲裁庭，7月12日對南海仲裁案做出裁決。裁決書判定中國對九段線內海域的歷史性權利主張不具法律依據，南沙群島不存在符合《公約》定義的島嶼，中國建設人工島礁侵犯他國專屬經濟區(EEZ)權利，中國干預黃岩島漁事活動、填海造島破壞海洋環境等。依照《公約》第296條和附件七第11條規定，由於中國大陸不應訴，這項裁決具有終局性和拘束力。
南海判決震撼兩岸，台灣民眾尤其對太平島淪為岩礁的裁定震驚難耐。台灣既非被訴對象，甚至未簽《公約》或參與仲裁，居然意外遭蒙重創。馬政府最後半年任期對太平島著力甚深，仲裁庭卻仍判其為無法維持人類長期居住、無自體經濟生活的岩礁，不能主張概約12倍於台灣全島面積的200海里專屬經濟區，台灣儼然已成南海仲裁最大輸家。
台灣何以在南海仲裁中遭致如此巨大重擊？尤其，太平島因何在裁決中成為只能僅具12海里領海的岩礁？各界眾說紛紜。跳脫諸如「美國亞太再平衡政策透過菲律賓，發動披著法律外衣的政治鬧劇，企圖遏制中國大陸崛起」的熱議；擱置「南海仲裁的核心關鍵在太平島，太平島必須被判為不具海洋法中島嶼的地位，方能成就極小化北京權益、徒勞化填海造陸、和平化南海爭端的仲裁預設目標」的揣測；超越台灣藍綠陣營在仲裁結果出爐後交相指控的口水戰；本文聚焦務實檢討：太平島為何擁有島嶼的條件，卻仍被仲裁庭判斷降格為岩礁？區分4個面向析論如次。
一、國共內戰及台灣安全處境影響南海排他控制權
台灣雖然宣稱「無論就歷史、地理或國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域係屬中華民國固有領土及水域，中華民國享有國際法上之權利，不容置疑」；但是，以國際法先占原則及排他控制權而言，在南海350萬平方公里廣袤海域、尤其在南海U形線內，台灣目前實際僅掌控東沙群島及南沙太平島。
抗日戰爭期間中國海軍艦艇幾乎全軍覆沒，1946年7月美國依據《戰時租借法案》提供9艘軍艦，當年年底國民政府派出4艘軍艦象徵性接收南海，隔年公布劃設U形十一段線「南海諸島位置圖」，1948年3月至1949年6月間南沙群島僅駐軍40餘人。1949年10月中共建政，國共隔海對峙；1950年韓戰爆發，台海情勢稍獲和緩。一江山戰役及大陳島撤守後，台灣安全情勢在1955年2
3月《中美共同防禦條約》正式生效後始逐漸穩定。1956年國防部長俞大維徵詢美軍協防台灣司令、海軍中將殷格索(Stuart H. Ingersoll)意見後，簽奉老蔣同意執行「威遠計畫」，派遣一個加強排進駐南沙群島主要島嶼，目的在確保領土主權完整。
然而，僅以南沙群島而言，其海域島礁範圍分布遼闊，南海油氣蘊藏被發現和公布後各方覬覦。1970年代以來，台灣因守軍兵力數量、躲避颱風、遠征能力限制、鞏固聯合國會籍和台海安全優先等因素考量，42個島礁相繼遭菲律賓、越南、馬來西亞等國奪占。事發當時台灣基於前述各種原因息事寧人，未能適時採取有效外交或軍事行動，遂坐實各國在南沙群島佔島據礁分庭抗禮，甚至演變成喧賓奪主局面。
國共內戰和中國大陸內外情勢如韓戰與文革等，也推遲了北京立足南海的時間。1974年1月，中國大陸與南越政府軍爆發西沙海戰，奪得西沙群島控制權。1988年中越赤瓜礁海戰後，共軍占領永暑礁、華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁和赤瓜礁，1995年又在美濟礁興建臨時棚屋及軍事設施，實際控有南沙群島7個島礁。2013年中國大陸排拒菲律賓船隻，取得中沙黃岩島控制權。
當前南海主權利益共有中國大陸、越南、菲律賓、馬來西亞、汶萊和台灣六方聲索。《聯合國海洋法公約》1982年通過決議、1994年正式生效，該公約對島嶼定義、專屬經濟區、大陸棚及爭端仲裁等立規。南海各方割據的現實態勢和《公約》的新規則，嚴重挑戰台灣「對南海水域或資源擁有排他性控制權」之主權聲索。
二、菲律賓巧策興訟與台灣戰略保守
2013年1月22日，菲律賓依據《公約》向中國大陸提出關於南海U形線，以及8個島礁（美濟礁、西門礁、南薰礁、渚碧礁、黃岩島、赤瓜礁、華陽礁和永暑礁）法律地位爭端的強制性仲裁照會。菲律賓引用《公約》條文，在訴狀中巧妙避開南海主權歸屬或海洋劃界，而請求釐清U形線法律地位及特定島礁係屬「岩礁」或「島嶼」。表面上乍看似無涉水域與領土主權，裁決則完全可以影響南海九段線領土主權與海域劃界；上述8個島礁如果僅是岩礁，就無法主張200海里專屬經濟區，南沙群島大部分更將為菲律賓沿海專屬經濟區所涵蓋，各種海洋權益都將嚴重限縮。中國大陸以訴案本質在領土而非海洋，指菲律賓所提仲裁超出《公約》管轄範圍，多次聲明不參與、不接受、不承認該仲裁。
台灣在因應菲律賓南海仲裁案的作為上，至少在一段期間消極被動。由於菲律賓仲裁對象為中國大陸，最初主訴的15項主張並未觸及太平島，馬政府認為無直接關係而在行動上相對保守。但是，菲律賓的律師團非常精準認知，南沙群島最大天然島嶼太平島若非國際法認定的島嶼，所有南沙群島的海洋地物都將只是不能主張專屬經濟區的岩礁；依據「陸地支配海洋」的國際習慣法，中國大陸九段線主張自無法理基礎、人工填海造陸也屬於法無據，菲律賓權益將獲得極大化。因此，菲律賓隨後提交常設仲裁法庭的補充書證、以及在仲裁庭2015年7月7日至13日言詞聽證中，都強調太平島不具備島嶼條件，並將太平島列為仲裁標的。
兩起事件或許讓台灣對南海仲裁轉趨積極。其一，菲律賓補訴太平島只是岩礁，仲裁庭2015年10月29日自認有權審理全案；太平島「是島或礁」的認定涉及台灣重大實質利益，同時具有影響南沙群島主權利益劃分的戰略意涵。其二，兩岸歷經66年政治分立，雙方領導人2015年11月7日在新加坡會面；依據陸委會前主委夏立言去年底向媒體披露，習近平在會中多次提及兩岸共同維護南海祖產，馬英九則說明台灣不便合作立場。兩事件個別影響比重如何外界難窺堂奧，但台灣官方對南海仲裁案自此較顯積極。然而，台灣相關聲明與行動雖或略微重申南海固有疆域與主權，主要則仍試圖證明太平島符合國際法的島嶼地位，重點在確保太平島享有200海里專屬經濟區。
三、美國居間施壓與台灣自我限縮
美國究竟有否在南海議題施壓企圖影響台灣？按照馬英九在仲裁結果公布後兩天的說法：「美方沒有施壓不要提〔南海主權〕，但有問十一段線什麼意思，大家有交換意見但美方沒有要我們不准提」。如果不是馬英九礙難透露詳情，那就極有可能是馬政府高層之間的認知存在差距，甚或國安團隊缺乏因應南海仲裁的具體指導，問題其實更為嚴重。關鍵原因在於，南海仲裁全程，台灣國安和外交官員私下多示意「美國施壓，不希望兩岸在南海議題合作」；美國希望台灣「少做即是多助」、公開南海史料檔案、澄清十一段線定義、甚至主動放棄U形線或南海主權的說法，也在與馬政府國安團隊有接觸的台灣智庫中流傳，台灣大選前後蔡英文和民進黨秘書長吳釗燮訪美時，媒體亦有相關報導。
幾項公開直接事實證明美方確曾就南海仲裁對台施壓。馬英九原計畫於2015年12月12日登太平島主持碼頭及燈塔竣工典禮並宣示主權，消息傳出後受到美方高度關切與壓力。媒體報導消息人士透露，美國在台協會（AIT）台北辦事處長梅健華（Kin W. Moy）多次會見台灣國安高層，傳達美方要求在南海議題「不得妄動」。太平島的典禮或因此改由內政部長代行，美國也在12月16日宣布總額18.3億美元的對台軍售。稍後，美國歐巴馬總統前國安會亞洲事務主任麥艾文（Evan Mederios）在卸任半年後來台接受馬英九贈勳，他在2015年12月17日台北演講時，卻公開批評馬英九計畫前往太平島宣揚《南海和平倡議》是在錯誤時間送出錯誤訊息，同時質疑南海十一段線的意涵，也提醒台美雙方應在南海議題言行上都有共識。2016年1月，台北再次傳出馬英九將登太平島，梅健華隨即發表聲明直指這項行動「極無助益」（extremely unhelpful），措詞強硬勝過抨擊北京吹填造陸。馬英九登島前一天，美國國務院在例行記者會按備妥文稿表達對馬英九感到失望，指稱登太平島無助南海爭端和平解決，敦促台灣勿採取可能升高緊張的行動。
中美兩國在南海過招，台灣卻握有關鍵籌碼；美國視南海為最高核心利益，台灣橫豎只是大國博弈棋子卻仍須極力維護台美關係，雙方存在極大戰略反差。台灣處於國際現實的夾縫，迴旋空間本就欠缺；面對此情此景，馬政府仍陶醉在其他聲索國不屑一顧、卻為美國國務院公開讚揚的《南海和平倡議》空洞口號之中，未料任期末尾脫韁登島維權亟思有所作為時卻頻遭美方白眼。
台灣在南海仲裁過程立意平衡中美關係，戰略與政策選擇自我擠壓限縮，同時明顯忽略時不我待、失不復返的「時間」，其實是戰略思考極重要因素。2014年6月，馬政府曾舉辦南疆史料特展，但綜合而論著重對內宣教而非向國際積極發聲。馬政府最後半年任期無論親自或邀請國際傳媒登島，或透過國際法學會向仲裁庭遞送《法庭之友意見書》，重點都在證明太平島「是島、非礁」，歷史文檔在南海仲裁決戰時刻則鮮少運用。國安高層決策思考僵化保守，U形線意涵難做清晰有力解釋，強調歷史性水域又易予人以與北京隔海唱和的想像…；珍藏多年的官方歷史文檔在關鍵時刻形同廢紙，馬政府最終未能適時、適切、適擇部分重要有力證明南海主權歸屬的歷史文件遞送仲裁庭，或運用「適當方式」訴諸國際社會公評，枉費國民政府當年在戰亂中仍將中央第一檔案館重要文檔運送來台。如今南海仲裁裁決出爐而台灣權益重挫，主事諸君撫今追昔可曾愧憾？
四、太平島的前瞻有效經營管理與開發
台灣於1956年重新駐軍太平島，60年來累積經營的努力最終卻仍被仲裁庭判斷為不符法定島嶼地位。擱置諸如仲裁庭政治操弄、判決偏頗和島嶼認定條件嚴苛等議論，冷靜客觀檢視太平島現況，對照仲裁庭裁決書之舉證判斷，仍然有助發掘真正問題。
太平島是南沙唯一有淡水的最大天然島嶼，具備維持人類生存所需的一些條件；但是，其整體經營管理與開發必須與國際法、尤其是1982年《聯合國海洋法公約》關於主權或島嶼法定條件結合，才能具體有效強化「是島、非礁」的認定。事實上，台灣歷年關於太平島的經營管理與開發，若干程度上反映出國際關係、安全與戰略概念鏈結鬆散，尤其是國際法、國家安全、國防軍事之間的接榫不夠前瞻密實，對於太平島主權和島嶼法定條件的經營出現盲點。仲裁庭從歷史與相關研究報告舉證質疑，最終認定太平島是自然狀態下「無法維持人類長期居住，亦無本身經濟生活」的海洋地物，不符島嶼條件，不能主張200海里專屬經濟區。
針對近期媒體報導、歷年經營實錄、科研調查報告和官方說明文件，結合筆者2014年5月30日登太平島的實地觀察，僅舉幾個實例論述太平島經營管理與開發出現的問題。
(一)台灣持續經營太平島60年，事關主權聲索與島嶼地位認定的燈塔遲至2015年年底竣工，2016年1月才有第一位民人(駐島護理師)設籍該島。
(二)2006年啟動「太平專案」興建機場跑道，然而卻受限於環評、工程與工期，最終在島中央構築長1200公尺、寬30公尺的水泥跑道，不僅佔用7.3％珍貴陸地面積，還覆蓋了3口淡水井。南海諸島僅太平島機場跑道從中央貫穿，
既未兼顧跑道與港口整體構築，跑道短窄也僅能供軍機起降，甚至還危及C-130運輸機降落安全。國安課題糾結讓步於環境保護和海洋生態政策，仲裁結果公布後回顧當年決策，更見本末先後、主從輕重錯置。
(三)以大陸軍思維經營南海太平島守備，經營開發未前瞻結合國際法關於島嶼法律定位而作為。依據馬英九登島發表談話及相關報導評述，太平島現存4口井，除一井養殖吳郭魚，其他井每天可汲水3公噸，淡水平均比例達92％以上，可供1,500人使用。馬英九同時細數島上年產椰子約1,500粒，木瓜與芭蕉年收成各約200—300公斤，栽種10餘種蔬果作物，畜養雞180隻、羊12隻，「雞羊可食用，還有雞蛋補充營養，足以供應生活所需」。
實際上太平島早期由陸戰隊守備時有10口淡水井，但是相關報導卻指現存水井裝設海水淡化器，島上人員飲用運補瓶裝礦泉水；水井維護、雨水和淡水的蒐集運用，缺乏在國際法上有意義的積極作為。尤其，以媒體披露太平島有海巡官兵168人、海空軍氣象及航管19人、醫師護理6人，2015年碼頭竣工前後又增派海巡30餘人；以前述有限的島上農作畜牧，如何能供應總數220餘人日常生活所需？官方說法與實際情況明顯存在極大落差。
(四)鑒於經濟生活及維持人類長期居住是島嶼認定的重要條件，太平島未前瞻委
商經營建立水產養殖場和定置漁網，也未仿越南鼓勵漁撈並在所占敦謙沙洲設魚貨加工廠作法。相關作為除可就地補給駐島人員伙食，更可以魚貨或加工海產販售回台或銷售沙巴、汶萊、新加坡、三亞、香港或澳門等地。這些就地因補措施，其實還可提供定期運補因故中斷時的食糧供應。太平島長期以來都以軍事重地守備區方式經營，既未鼓勵利用漁場及活絡經濟條件，更是觀光旅遊禁區，平民漁工不得登島，大幅弱化島嶼居住及經濟生活條件的法律認定。
南海既是大國角力的秀場，更是區域安全衝突的擂台。南海仲裁是國際現實主義透過法律場域的展現，戰況激烈與影響或有刀兵征掠尚不能及者。菲律賓藉由美國背後支持啟動南海仲裁，從昔日竊占島礁翻轉成為合法贏家。台灣在南海及太平島的長期經營未能前瞻有效整合國際法、安全、戰略與軍事作為，仲裁期間對近迫危機感知遲緩，過度在意美國、刻意避開親中、決策誤判錯估，最終忽視自身權益致使太平島降格為礁，台灣淪為華府打擊主要敵人的犧牲祭品。
漢高祖在《大風歌》詠唱中慨嘆安得猛士兮守四方，羅家倫在《玉門出塞》詩詞中聲聲呼喚經營趁早。面對21世紀國際與區域情勢演變和挑戰，回顧台灣因應南海仲裁的進退攻防，深覺不但需要有能守四方的猛士，更要有前瞻遠見的智士，智勇結合硬權力與軟權力趁早有效開發經營，才能據守國際法的制高點，堅實捍衛南疆鎖鑰與南海祖產，欣賞碧波萬頃優游的鯨豚與遨翔南海天際的盤鵰 。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
作者:胡瑞舟
備役少將/美國紐約州立大學政治學博士
本篇刊登於《中國評論》225期，2016年9月號