日期: 2019-11-27
近七年來兩岸關係相對和緩，2014年對中國大陸及香港貿易佔台灣出口總額41%，兩岸客機每週定期航班達840架次，跨境旅遊互訪更超過900萬人次。然而，在這和平景象中，兩岸卻曾劍拔弩張、台海被視為衝突熱點。弔詭的是，國共1947年全面爆發內戰，1949年中共建政，國民政府退守台灣隔海對峙。衝突對立已歷67載，由於迄今未簽署停戰協定或和平協議，理論上雙方仍處於戰爭敵對狀態。
壹、和戰大計
深入觀察，中國大陸為台灣最大經貿夥伴，同時也被視為最大安全威脅；台灣是中美發展特殊大國關係的敏感議題，美、中、台三角互動則是台灣最重視的關係。兩岸情勢走向與武裝衝突可能性，當然受到國際環境與區域安全板塊運動影響，更寄託於兩岸主政者對「九二共識，一中各表」的承諾與行動。
國家應維持何種規模國防武力，始終是個爭議不休的話題，但通常考慮國家利益與安全威脅。國雖大，好戰必亡，天下雖安，忘戰必危；東方兵聖孫武名言：「兵者國之大事，死生之地，存亡之道，不可不察。」西方羅馬古諺則昭示：「欲求和平，需先備戰。」人類社會千百年來的文明與戰爭，真實輝映著這些智慧與經驗教訓。
美國國防部發表《中共軍事及安全發展報告書》，近年來都強調兩岸軍事優勢逐漸向中國大陸傾斜。依據國際戰略研究所(IISS)報告，2013年台灣國防預算103億美元，居世界第16位；中國大陸公布的軍事支出則達1,122億美元，居世界第2位，概等於日本、南韓、台灣和越南軍費總額。外界對台灣國防常見的批評，大致包含國防預算不足、武備籌獲受限、實戰經驗欠缺、心防士氣低落、相對軍力失衡。
思考台灣國防，除認真看待上述因素，更應注重兩岸關係與和、戰抉擇的得失取捨；雙方均需視野、韜略、智慧和時間，僅憑希望必難成事。兩岸如能盟誓化干戈為玉帛，台灣養兵十萬嫌多；雙方嫌隙若以兵戎相見，台灣重創而中國大陸內傷又何能倖免？然而，兩岸關係無論如何演化，台灣武裝部隊仍應具備相當戰力，允宜以之做為因應安全挑戰與需求的恆常目標。國防戰力整體提升需兼顧科技、武器和管理，軍事效能仍仰賴三軍官兵素質和戰備；人才是重中之重，更需藉由軍事事務革命、企業再造革命和人事管理革命的淬鍊，才能帶來堅實有效的國防轉型。
貳、作戰戰法
美式戰法強調尖端科技器械，歐盟軍事專家鑒於其龐大耗費非各國所能全然模仿，十餘年前即曾呼籲改採英軍戰法準則。因此，掌握現代戰爭趨勢，思考軍事威脅態樣，研究戰史經驗教訓，認識本身特性條件等，係國防建軍備戰極重要的因素。
依照當前情勢，北京如果決心攻台，戰爭幾乎必屬「多點齊發、無前後方、首戰決戰、速戰速決」型態，戰局或將在三至七日內底定。台灣各界探討國防時常夾帶台美關係的政治炒作，企圖增強各自政治籌碼；事實上，古訓「毋恃敵之不來，恃吾有以待之」，國家安全不能委諸外人，國防大計最忌心存僥倖。就客觀分析，台美雙方既無軍事協防條約，美方重大決策又多牽拖延宕；其能否在台海有事明快回應，現今看來不僅戰略模糊依舊，即便訴諸實踐能否如期有效更值懷疑。
關於台灣國防軍事，無論是主張灘岸決勝、飛彈防禦、刺蝟戰法、陸上游擊、「有效嚇阻，防衛固守」、「防衛固守，有效嚇阻」、固若磐石或「固若磐石2.0」(Hard ROC2.0)，都有其利弊得失與成本效益。憑空想像漫談難能堆疊不對稱戰法，務實研練才能滋長智慧與力量。戰爭有攻有防，國防及軍事思維自宜在攻守之間巧妙運用佈署，更要靈活彈性務實。李登輝時期台澎防衛作戰18套劇本束諸高閣，陳水扁時期固安作戰計畫被戲稱欺敵計畫，馬英九時期軍隊士氣戰力相對低迷。國軍應思索普魯士毛奇(Helmuth von Moltke)元帥名言：「與敵遭遇無任何作戰計畫存活」，更需掌握戰爭趨勢與共軍戰法。國軍缺乏實戰及參與多國聯合作戰演習經驗，近年漢光及其他演習出現海灘戰壕佈兵、軍機低飛空投、兵力增援規復外島等課目，甚至還曾構想逆登陸–部隊搭艇出海反向回攻已登陸敵軍；嚴重忽視隱蔽、掩蔽與偽裝、制空制海權、衛星偵蒐及精準打擊，戰時幾無存活可能，暴露出多重問題，而這些卻僅是冰山一角。
叁、武器裝備
冷戰結束後，美國在幾場戰爭中展現尖端科技武器效能；一時之間遠距、速度、智慧、精準、匿蹤、網絡、透明、C4ISR(指管通電情監偵)等，成為現代戰爭流行詞彙。
台灣軍事國防模仿學步，自不令人意外。但是，預算分配人事支出過半，軍備採購長期受限，研發自製效果不一，作戰構想與武器裝備落差尚待填補。大國角力下軍購平添政治色彩，「想要的買不到，買到的不管用」，各界甚至常以「付保護費、當冤大頭、接受訛詐」諷刺當局。另一方面，研發自製囿限於能力與市場，更受政府政策與決心影響。內外失調經年累月，如無創新經營管理而因循墨守現況，武器裝備與戰法脫鉤致衝擊戰力的情況終將如影隨形。
攻敵所必守，守敵所必攻；舉凡兵、火力投射所需的機場、港灣、二砲、油彈補保基地和載台，皆為雙方戰力保存與發揚的關鍵。重點科技應先籌獲，尖端武器所費不貲且引進困難，則需考慮傳統武力提升及作戰發展。長期向外軍購的經驗教訓顯現，台灣必須要有一定程度自主研製的軍備；畢竟，戰爭兼顧攻守，僅憑防衛性武器無法拒敵或有效威懾，大衛是靠甩石索攻擊性武器打敗巨人歌利亞。
目標獲得(target acquisition)及遙控科技，就是必須優先籌獲的重要能力。Ｆ–35B單機價格一億美元、Ｆ–22匿蹤戰機單價一億五千萬美元，飛彈及維修補保報價與機價概同，咋舌天價可能使其成為人員駕駛的末代戰機；莫說禁售台灣，台灣軍火庫中能買納幾架？相對而言，歷經多年實戰檢驗，美軍無人機即超過七千架，同時也投注可觀經費研發地面及水下無人機的軍事用途。面對F16 C/D生產線關閉、最新機種價高且採購無門，政府當局應敲敲算盤並掌握戰爭趨勢，是否尋求採購垂直起降之適切機種，同時加緊研製在各種地理空間使用的無人機具。此外，阿富汗反抗組織已擁有GPS精準迫擊砲，哥倫比亞毒梟則利用衛星遙控導引無人潛艇運毒，恐怖組織更以自殺炸彈客、簡易爆裂物(Improvised Explosive Device, IED)實施「精準攻擊」。台灣國防預算一年超過百億美元，部分傳統武器裝備卻難與恐怖組織或販毒集團匹敵，深值國防部檢討警惕。醉心於高端武器軍購，卻疏於傳統武器效能提升與研發採購，媒體嘲諷國軍「祖父級」軍備，軍隊自信、士氣與戰力焉能提振？最近中科院已經法人化，其發展功能如何在尋求利潤與配合國防之間取得平衡，值得各界持續關注。
肆、組織變革
台灣國防部歷經精實案、兩階段精進案和精粹案，以及「國防二法」與「國防六法」實施；2014年初再次宣布將依政府財政、武器裝備與人口結構變動，規劃「勇固案」逐年裁軍至17–19萬人。國防組織與兵力結構接連調整，前番變革政策優劣利弊尚待評估，新款組織改造卻又已擂鼓登場。
近年來自對岸的安全威脅雖然降低，北京卻從未宣稱不對台動武。台灣裁軍通常宣稱係依據美軍公式精算防衛所需兵力，還時而夾雜令人困惑的「向對岸釋出善意」片面作為。這些理由在北京堅持不放棄對台動武、兩岸戰力持續消長之際，益加顯現其說服力的脆弱牽強。
國防部與軍種司令部組織疊床架屋、軍種間本位主義積重難返、飛彈指揮部多次改隸、後勤司令部數度分合、資電作戰部網路戰力、國防教育院校整合、募兵制之後備動員…，歷來各界疑慮未曾稍歇。中共據稱將調減七大軍區，國軍因應台澎防衛作戰設有十大戰略單位，其總作戰範圍卻可能不及共軍一個集團軍。國防部多年高談平時與戰時結合轉換，卻未設置聯合作戰指揮部(英軍2012年調整其聯合作戰指揮部，編制兵力三萬人)。常備結合後備是應急兵力的重要來源，募兵制實施以來的後備兵力與動員，卻遲遲未見具體有效方針。
組織調整的目的，至少包含成本效益與提升戰力。但是，台灣國防組織變革卻無法單獨以經濟量尺解讀，因為徵、募士兵薪資差距達一比六，政治–尤其是選票考量顯然扮演重要角色。鐮刀車輪式的組織變革，通常不涉激活成員競爭力或組織效能，傷筋動骨挫損軍隊能量則在所難免。軍隊組織文化相對封閉保守，組織再造效能升級所需的集思廣益、評估回饋、公開透明通常並不存在，外界難窺堂奧，集體迷思(groupthink)更是稀鬆平常。
伍、教育訓練
教育訓練是最廉價的國防，卻也是最容易被輕忽的項目。從多方面觀察，國軍應重視專業學能培養，自閉、自滿與自欺都為「實」之敵。專業學能的評核標準則需透過與先進各國比較，掌握知識能力的制高點，方可與時俱進。中共人民解放軍國防大學曾自豪每年修訂各課程教材內容達三分之二，台灣軍事院校對此應有所警惕。筆者十餘年前曾建議國防大學研設聯合作戰班隊，或在戰爭學院、各指揮參謀學院適度增加聯合作戰課程。韓國2011年推動《國防改革307計畫》，即包含成立「聯合指揮參謀學院」與「聯合士官學校」，建立公開透明人事制度。21世紀無戰不聯、人才決定組織興衰，更凸顯這些建議與政策的重要性與迫切性。
國軍來台早期有白團和明德案運用日、德軍官協助教育訓練，亦有美軍顧問團參與演訓。當年財政相對條件較差時，國防部猶能以培英案及師資培育案培育幹部；現今國軍派送國外大學研究所及智庫研習人員相對減少，「育、選、訓、用」政策成效因反智與組織文化經年折損。軍事教育需配合人事制度改革，引進企業精神和市場機制，人才公平透明競爭拔擢使適才適所，才能就師資、考評、心態、成本、效益、政軍關係，乃至於軍隊專業學能與整體戰力帶來轉型。美軍在越戰後採全募兵制，同時還引進符合科學的演訓鑑測，例如1991年海灣戰爭指揮官史瓦茲柯夫(Norman Schwarzkopf)上將就曾在自傳中提及，越戰後美軍演訓使用雷射模擬交戰儀，使參演人員自此一改輕慢態度。美軍不但有先進的國家訓練基地，數年前更運用社會科學於戰爭–人文地形(human terrain)學識應用即為一例。共軍今年年初坦承某士兵演習時在槍林彈雨中來去自如，係因以飯粒堵住激光器舞弊，足見中國大陸軍事演訓已有進展。反觀台灣軍事演訓罕見科學練兵或企業管理方法，單兵雷射交戰儀平均分配各部隊多用於對外展示或心理抗壓訓練，謀劃官兵夜間進修荒忽夜戰訓練，三軍聯訓方式仍循數十年前傳統戰爭思維軸線，防汛期基地訓練又因救災任務改為駐地訓練…。變革轉型可謂困難重重。
陸、省思改良
台灣國防積弊沉痾非朝夕可以幡然改圖，亟需有識有為之士投以藥石針砭才能期其康健有力。經濟學家凱因斯(John Keynes)曾說：「從舊理念中逃脫，比提出新觀點更困難」；當前台灣國防實際面臨兩難，新舊兩難同時併存，彼此問題交互糾葛，更使國防目標的實現難上加難。幸運的是，《戰爭與反戰爭》(War and Anti-War，台譯新戰爭論)一書作者、未來趨勢大師托佛勒(Alvin Toffler)也提醒我們:「21世紀的文盲非不能讀寫之人，而是那些不能學習、放棄學習和無法重新學習者」。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
作者:胡瑞舟
備役少將/美國紐約州立大學政治學博士
(2015.3.11發表於台北論壇)