日期: 2019-11-27
摘要
南海六方聲索，長期爭執未曾稍歇；在美國採取「亞太再平衡政策」、中菲雙方於黃岩島（又稱民主礁，Scarborough Shoal）衝突擴大後，情勢產生急遽變化。這些此起彼落的紛爭現象，已經將這片水域島礁轉變成國際強權實力角逐的擂台、亞太區域權力鬥爭的競技場，更騰升而為21世紀新冷戰潛在衝突的熱點。台灣因其特殊的國際處境與角色，尤其在馬政府採取「親美、友日、和中」的政策指導，試圖平衡美、中、台三邊關係的基軸原則下，台灣對南海及太平島主權做出相對積極作為，使得馬英九任期的最後階段–自2015年初至2016年5月20日政權轉移–相關政策呈現出系列特色，對國際海洋常設仲裁法庭預定在2016年中做出的判決，或有一定程度的影響。然而，政權轉移後，台灣新舊政府在諸多政策議題的不同觀點與立場，也為台灣的南海與太平島主張投下微妙的變化。延續2014年的南海地區形勢評估，本章針對前述時期，聚焦馬英九政府的南海政策作為，提出觀察分析報告及政策建議。
壹、 南海重要政策作為
一、 發表南海和平倡議
馬政府循其2014年9月19日所提《東海和平倡議》模式，長期也採取「主權在我、擱置爭議、共同開發、和平互惠」16字原則方針，做為南海政策指導。2015年5月26日，馬英九出席台北舉辦的「2015年世界國際法學會與美國國際法學會亞太研究論壇」開幕典禮時，正式提出他的《南海和平倡議》主張。馬英九致詞時指出，南海是我固有海域，但為和平解決南海爭議，台灣願秉持「主權在我、擱置爭議、共同開發、和平互惠」基本原則，與其他聲索方共同開發南海資源、積極參與相關對話合作機制、和平處理爭端、共同維護和平與促進區域發展。
二、 碼頭燈塔啟用立碑
2013年底開始發包施工的南沙太平島交通基礎整建工程–亦即總經費台幣33.7億餘元的太平島碼頭新建及機場跑道改善工程，2015年12月12日正式落成啟用。內政部長陳威仁與海巡署長王崇儀於當日，由交通部、科技部、經濟部、衛福部與環保署等部會官員陪同，搭機至南沙太平島主持碼頭及燈塔設施啟用典禮，並舉行馬英九署名之「和平南海，國疆永固」立碑儀式。上述官員並於島上巡禮淡水井、農場、牧場、太陽能電廠、南沙醫院等天然及人工設施，強調太平島符合《聯合國海洋法公約》第121條關於島嶼之要件，並能「維持人類居住及其本身經濟生活」，絕非岩礁。陳威仁並點名駁斥菲律賓仲裁案中該國代表於國際法庭庭審之相關言論，凸顯太平島的島嶼地位，捍衛其依《聯合國海洋法公約》所享有之諸如200海里經濟海域等海洋權利。
必須附帶一提，馬英九原訂親赴太平島主持上述活動及立碑儀式，卻因美國即將宣布對台軍售和美方干預等因素，臨時改派內政部長前往，也推遲了馬英九任內唯一登島的時間。
三、 馬英九登島固主權
馬英九在美方「登島無助南海和平」的批評聲中，以春節前慰問駐島人員、發表南海和平倡議路徑圖、推動太平島和平用途、澄清太平島法律地位等目的登島，這項行動和相關國際報導也引起海牙國際仲裁庭的注意。國際法庭引用馬英九登太平島及對島嶼生態描述的談話、照片與媒播，2016年2月發函菲律賓與中國大陸，要求兩國就台灣主張太平島「是島非礁及主權聲明」表達意見，情勢發展對太平島地位及台灣均屬有利；評論普遍認為菲律賓所持太平島不適人居的主張，國際仲裁庭支持的可能性驟降。
四、 政府要員登島維權
馬政府最後一年餘任期中，部會在職首長如海巡署長王崇儀、內政部長陳威仁、外交部長林永樂、環保署長魏國彥都曾率隊或隨隊登上太平島。為強化南海主權論述立場，郝柏村、毛治國、胡為真、程建人等曾任行政院長、國安會秘書長和外交部長等職務要員，2016年5月5日也由政府安排登臨太平島。相關行動都透過媒體擴大宣傳，馬英九並表示希望日後新政府官員登島成為常態政策。
五、 駐島醫護遷籍南沙
太平島上早先已設有南沙醫院，並有醫師和護理人員照顧醫療和執行人道醫療救援任務。2016年1月30日海巡署發布新聞稿指出，駐島指揮官和護理人員初美玲已遷籍南沙，設戶籍地址為高雄旗津區中興里18鄰南沙1號。其中初美玲是民間設籍南沙太平島的第一人，據悉後續至少仍有兩位護理人員申辦。
六、 國際傳媒弘聲主權
2015年7月7日，外交部公眾外交協調會曾發布「中華民國對南海問題之立場聲明」中英文文件，並製作公布中英文字幕版之「南疆鎖鑰—太平島」短片，其後亦曾重申南海議題立場。
2016年3月23日，外交部以「弘聲專案」為名邀請外國媒體登太平島，藉由實境採訪報導護土維權。當天包含CNN、半島電視台、華爾街日報、金融時報、美聯社、法新社、路透社、彭博社，以及日本共同社與讀賣新聞，共有24家海內外媒體登臨太平島。除揭開太平島神秘軍事重地面紗，更是60年來首度開放國際媒體登島、以第一手觀察實地報導太平島戍衛官兵與島嶼生態條件。媒體記者在島上親嘗淡水、果蔬、畜養禽類與海產餐點，提供國際社會對「太平島是可以維持人類生存天然島嶼」的有力見證，直接挑戰菲律賓在國際仲裁法庭庭審的說法。馬英九在媒體返回台北時，並親自主持國際記者會，再次強化台灣關於南海及太平島主權立場的主張與能見度。
七、 仲裁法庭法官登島
2016年4月14日，東吳大學法學院舉辦「南海爭議暨國際法研討會」，邀請國際法庭常設仲裁法庭法官Gerhard Hefner、牛津大學Antonios Tzannakopoulos教授等國際法學者與會。馬英九出席研討會致詞時表示，台灣雖非仲裁的一方，但高度期望參加口頭審理（oral hearing）表達意見和維護權益；尤其企盼國際法庭依《聯合國海洋法公約》第121條所述，公正給予太平島為島嶼的地位。馬英九同時強調，美國曾對南海立場呼籲各方「三停」：停止填海造陸、停止大興土木、停止軍事化。台灣自認是最早去軍事化、未填海造陸、也未大興土木的聲索方，積極打造太平島成為生態島。次日，外交部並安排這些國際法學者登訪太平島，以親自實地觀察、依國際法對太平島「是島、非礁」做第一手判斷。
八、 法庭之友護權行動
針對菲律賓所提訴案及海牙常設仲裁法院網站公布、尤其關於2015年11月底仲裁庭實體審理之菲律賓認為「太平島不能維持人類居住或其本身經濟生活」之主張，「中華民國國際法學會」組成南海小組據理舉證提出反駁。該小組於2016年1月22、23日，協同土壤、水質及植被等專家共同登太平島，進行實地勘查。其後並於2016年3月23日以撰擬法庭之友（amicus curiae）意見書方式，正式向海牙常設仲裁法院遞交提供重要事實與證據，證明太平島符合聯合國海洋法公約第121條島嶼之定義。相關資訊並刊載於該國際法學會官方網站。
九、 海巡增兵捍衛南疆
根據媒體2016年5月2日披露及海巡署對外說明證實，太平島原由該署派駐一個加強連兵力駐守及執行任務；2015年碼頭竣工啟用前後分別從東沙群島、高雄海巡第5分隊調派兩艘100噸巡防艇、約30餘名官兵進駐。由於火力部署也傳可能適度強化，太平島除指揮官編階上校之外，副指揮官也由中校調整為上校官階，以因應南海詭譎多變的形勢和漸增的挑戰威脅。
十、 公布島礁調查成果
馬政府主導「我國大陸礁層與島礁調查計劃成果發表會」，於2016年5月6日在台灣大學思亮館舉行，由專家學者發表包含海域權益主張與維護、海域局勢發展與史料分析、大陸礁層海域科學調查、東海及南海島礁資料建置、大陸礁層調查作業整合服務、大陸礁層與島礁調查計劃調查結果等主題，藉以強化我方南海與東海主權聲索。
十一、 重申不與陸方合作
兩岸在南海議題上，尤其是在2015年11月7日雙方領導人相隔66年首次會談的馬習會後，雖然隱約展現「兄弟登山，各自努力」的默契；但是，部分基於美國認為台灣在南海議題上「少做即是多助」（to do less is to do more）、以及應避免與陸方合作的壓力，馬英九曾多次聲明在南海政策上不與中國大陸合作。此外，大陸事務委員會主委夏立言回應關於兩岸會否在南海問題相互配合之媒體詢問時，也多次直言南海政策清楚一貫，與中國大陸絕對沒有任何合作空間。外交部在面對國際媒體質疑兩岸南海合作呼應時，也一再強調海域議題不與大陸聯手。
十二、 外交發聲法理維權
馬政府關於南海及太平島的法理維權行動，愈到任期後期，力道特顯增強。這可以由分析「外交部關於南海諸島之主權聲明及投書」官方網站公布資訊，獲得清晰輪廓與結論。在該部公布2011年至2016年馬英九任期屆滿期間，歷年有關南海諸島主權聲明及投書，每年分別為3、0、3、5、7、9則。其中又以2016年初至5月中旬共發布9則，次數最多，也最為醒目。
十三、 拒絕接受仲裁結果
馬英九及外交部針對南海政策主張，曾至少3次發表官方聲明、強調台灣不接受南海仲裁結果。對於國際仲裁法庭即將公布的裁決，台灣官方與中國大陸態度與政策取向相似。
貳、 政策建議
一、 積極扭轉國際仲裁
菲律賓2013年初將其與中國大陸的南海紛爭訴請國際仲裁，2014年在國際法庭應訊時指稱太平島不符合國際海洋法所述之島嶼條件。中國大陸不應訴，並聲明「不參與、不承認、不接受」仲裁案；但是，依據《聯合國海洋法公約》，仲裁法庭仍將做出裁決，其仲裁結果甚至「具有確定性，不得上訴，爭端各方均應遵守」，仍將對台灣形成壓迫。2015年起，歐美等國不時提醒中國大陸必須遵守國際仲裁判決以維護國際秩序。在此種國際政治角力的氛圍中，台灣雖非菲律賓的主訴對象，仲裁結果卻仍將衝擊我方南海主權與利益。
面對兩岸都上溯自西漢以降歷朝、關於擁有南海主權的主張，國際仲裁庭在2016年6月前後即將做出決定性判決。馬英九任內最後半年作為相對特顯積極，雖承受美國壓力卻仍力爭部分空間，在仲裁案即將宣判的關鍵時刻透過各種方式進行戰略溝通，至少對扭轉仲裁法庭關於太平島「是島非礁」的認知與判決，應有正面積極作用。台灣必須堅定維護自己在南海主權利益，在判決案宣布前都應高度重視並採取積極維權行動。
二、 適時運用史料文檔
南京政府時期第一檔案室所藏中央部會南海史料文檔多在台灣，這些歷史資料文件究竟應否公開，就在仲裁案宣布在即的2016年初又被舊事重提，甚至引發兩岸部分學者遲疑、甚至發表不宜公開的言談。其實，國民政府各部會所藏檔案、文稿與電報抄本，目前雖集中國家檔案室保存，但其相當數量影本此前多已出版發行公諸於世，其中不乏能堅實強力證明我方擁有南海主權者。
例如，國防部長俞大維1956年曾就重新駐軍南沙群島的《威遠計畫》，徵詢美國第七艦隊司令兼美軍台灣防衛部司令殷格索中將（Vice Adm. Stuart H. Ingersoll）意見，雙方會談結論經簽奉蔣中正核准後實施，歷史檔案明確可稽。此外，政治大學民族研究所前所長唐屹教授歷時二十年，飽覽彙編總統府、外交部、國防部、內政部等散落在各局處檔案室的龐大公文史料。唐屹舉證歷歷，諸如(一)清朝廣東水師提督李準奉命出洋南巡，先至東沙島、再到南沙十四島嶼，設有石碑；(二)1950年5月17日，菲律賓總統在接受記者採訪時，表示「南沙群島雖影響菲律賓國家安全，但主權屬中華民國」；(三)諸多文件證明，日本在二戰投降後將台灣總督府及其所轄南海諸島圖冊文牘等，都交接給中華民國政府，絕非僅是放棄…都屬鐵證。
這些有力的檔案文稿，配合英、美諸國基於氣候測量或搜救兵士船員需要，曾電請國民政府允准登南沙某些島礁的電報文檔，均屬國民政府擁有南海島礁主權的證據，都應及時適時公布運用，做為南海主權歸屬的最直接強力詮釋，並訴諸國際社會公評。
三、 推演因應仲裁結果
馬政府雖多次公開聲明不接受南海仲裁案結果，但同前所述，今日的南海已經成為強權角力的舞台。中國大陸堅持捍衛祖產決不退讓，美國和歐盟國家卻也多次強調各國應遵守國際仲裁結果以維世界秩序。台灣已進入第三次政權轉移，蔡英文和民進黨新政府在相關議題上，雖然宣稱捍衛南海主權，但相關政策和官方發言則持三原則，分別主張各聲索方：(一)、對南海領土與海域權力主張都須依照國際法及聯合國海洋法公約；(二)、都有義務尊重南海地區航行自由與飛越自由；(三)、和平方式解決南海爭端及台灣應被納入多邊和平爭端解決機制。蔡政府的南海三原則，實際上已與馬政府的主張出現差異。面對南海議題的重要性、政策選擇的影響性、以及南海議題對台海兩岸關係的高聯動性，蔡英文政府都宜早作沙盤推演研討，衡酌利弊得失，以期針對各種情勢有較及時周延的因應作為。
四、 太平島應因地整補
台灣既強調南海為我固有疆域，即應依據國際法強化領土主權聲索作為。馬英九2016年初登太平島，細數島上物產以證明「島」的特質條件齊備，舉證足以支持人類居住。然而，以筆者2014年登太平島實地參訪觀察評估，台灣官方作為其實仍待多方強化。舉例而言，連結高雄、澎湖、東沙群島和南沙太平島開設藍色公路，結合觀光、度假、旅遊、人文和海洋生態導覽，寓教於樂提升民眾領土主權意識，就是值得推廣的政策。此外，太平島應以委商經營方式建立水產養殖場，除就地補給百餘駐島官兵餐食，凸顯符合國際法對「島」的定義之條件，甚至可以部分魚貨販售回台或銷售海南、香港或澳門等地。海水淡化製成瓶裝水銷售，也是可以考慮的項目之一。這些就地因補措施，其實還考量一旦定期運補若因某種緣故無法遂行時，太平島守軍官兵仍能維繫相當期間的食糧所需。
五、 強化太平島嶼防衛
南沙太平島距離高雄旗津850海里之遙，台灣軍方雖有應急支援的《衛疆計畫》，但明顯緩不濟急且政策確有盲點，筆者去年論及太平島防務時多有著墨，曾提出以預防戰爭思維，採行「七分國防(陸軍或陸戰隊正規部隊)、三分海巡」聯合部隊部署的建議，以因應太平島國土防衛與國土安全多元複式任務，適切調整兵力與火力部署，提升軍事嚇阻力量，鞏固太平島安全。文中也強調，維持兩岸關係和諧，持續與越南、菲律賓等國敦睦邦誼，也須與軍事作為同時著力。
純就軍事面向而言，台灣在過去一年雖對太平島增派約一個排的海巡兵力，但以現有軍事部署及南海當前複雜情勢，國安局長在立法院備詢時即指太平島安全堪慮。延續前述預防戰爭思維，兼顧當前南海軍事議題的敏感性，台灣或仍可研採將太平島轉型為特種作戰部隊輪訓基地，以一季或半年為期、依聯訓計畫輪流派遣特戰部隊駐訓，以強固太平島安全與任務遂行。
六、 審慎太平島之用途
馬英九2016年3月30日在雙英會時向蔡英文當面提及，南海太平島議題並未與中國大陸合作，對民進黨秘書長吳釗燮在美演講時重申南海主權立場表示肯定；馬英九並表達領土議題無分黨派，對民進黨有些成員主張放棄南海無法接受，期望民進黨在南海議題不要缺席。蔡英文當時表示，不宜誤判民進黨立場，民進黨南海立場以她說的才算，並希望儘速看到史料，同時強調民進黨對南海主張沒有改變。
馬英九在東海、南海政策上，奉行「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的和平倡議。蔡英文就職後則多以「對東海及南海問題，擱置爭議、共同開發」做為應處原則，較少直接論及主權議題，對南海九段線和十一段線更未明確表態。面對「東聖吉16號漁船」在沖之鳥礁東南東方150海里作業，卻遭日本公務船扣押事件，蔡英文、馬英九所主導的新舊政府在對外聲明上明顯出現微妙變化，新政府的親日政策更使台灣官方聲稱，對特定島礁或海域不持特定立場。
南海議題涉及憲法中領土疆域主權認同、兩岸關係、台灣的美日關係和外交空間，尤其南海、東海與台海具有三海密切聯動關係。太平島日後的運用具有高敏感性，如果涉及美、日、以及國際常設法庭仲裁結果的對應，更宜慎重其事。民進黨前祕書長吳釗燮大選結束後赴美，在戰略與國際研究中心(CSIS)講演時，曾提及太平島未來將做為人道救援和平用途；然而，就在中美兩國在南海角力愈演愈烈時刻，太平島的運用或提供外軍使用特具敏感性，和平的人道救援用途也不宜衍生其他不利解讀，台灣主政當局都應做審慎周延的政策與戰略抉擇。南海爭端的國際仲裁結果即將公布，屆時台灣官方的聲明與所採立場主張，都有可能對兩岸關係、甚至太平島的安全帶來深遠的影響。
參考文獻
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作者:胡瑞舟
(收錄於政治大學與中國南海研究院合編《2015年南海地區形勢評估報告》)